[시사위크=은진 기자] 문재인 대통령은 지난 1일 국회 시정연설에서 “내년 지방선거 때 개헌 국민투표를 함께하는 것이 바람직하다”고 거듭 강조했다. 홍준표 자유한국당 대표를 제외한 여야가 개헌투표에 공감대를 형성하고 있고 국회 내에도 헌법개정특별위원회가 구성돼 개헌 논의를 벌이고 있지만 별다른 진전은 없는 상황이다. 특히 각 당의 이해관계에 따라 쟁점 사안이 엇갈리고 있어 당장 7개월 여 앞으로 다가온 지방선거에서 투표에 부칠 수 있을지 회의적으로 보는 시각도 많다.

개헌을 위해서는 재적 국회의원 3분의2(180석) 이상의 동의가 필요하기 때문에 쟁점사안에 대한 이견을 좁혀나가는 것이 중요하다. 국회 입법조사처는 14일 발행한 ‘이슈와 논점’ 보고서에서 ‘국민소환제 도입’을 헌법개정 논의사항 주요 쟁점으로 꼽았다. 국민소환제는 선출된 공직자에 대한 위임을 국민이 직접 철회하는 제도다.

입법조사처는 “우리나라의 현재 지방자치법에는 지방자치단체장 주민소환제를 두고 있지만 대통령이나 국회의원에 대한 국민소환제는 마련돼 있지 않다”며 “대의제의 기본원리인 자유위임원리를 비롯한 헌법원리와 규정 등에 반한다는 우려와 제도남용의 우려 등으로 인해 번번이 입법에까지 이르지 못했다”고 했다.

입법조사처는 ▲헌법상 자유위임원리와의 조화 ▲헌법상 무죄추정원칙과의 충돌 ▲신임투표 남용문제 ▲소환사유와 절차의 문제 ▲헌법규정사항과 법률규정사항 구별 등의 우려를 전하며 “이를 도입하기 위해서는 다양한 쟁점과 제도정합성 및 파생효과를 면밀하게 검토해야 한다. 국회가 스스로 의원자격심사나 윤리심사제도를 강화해 자정제도에 대한 실효성을 높이는 일이 무엇보다 우선돼야 할 것”이라고 제안하고 있다.

대통령제를 둘러싼 권력 구조 개편 논의도 핵심 쟁점 중 하나다. 더불어민주당은 미국식 4년 중임 대통령제를 선호하는 반면 자유한국당은 오스트리아식 이원집정부제 도입을 주장하고 있다. 4년 중임제는 현행 대통령 임기를 5년에서 4년으로 축소하고 연임을 허용한다. 오스트리아식 이원집정부제는 다수당이 내각을 구성하는 정부 형태로 총리가 정치적 실권을 쥐되 대통령 직선제가 혼합돼 있다는 점이 다르다.

입법조사처는 “한국의 권력구조에서 파생됐던 문제점들이 단순히 대통령의 권한을 분산시키는 것만으로 해결될 것으로 기대하기는 어렵다”며 “외국에서 성공적으로 운영되는 정부형태라 할지라도 한국의 역사적 경험이나 정치문화 그리고 선거제도 및 정당체제와의 조응성이 떨어진다면 성공하기 어렵다. 우리의 정치적 토양에 적합하면서도 민주주의 가치를 실현하기에 적합한 정부형태에 대한 성찰이 필요하다”는 의견을 냈다.

선거제도 개편과 관련해서도 넘어야 할 산이 많다. 독일형 연동형 비례대표제, 중·대선거구제, 대선 결선투표제 도입 등을 놓고 의견이 갈리고 있기 때문이다. 특히 ‘다당제 제도화’를 정당의 목표로 두고 있는 국민의당의 경우 선거제도 개편에 사활을 걸고 있다.

입법조사처는 현행 선거제도의 낮은 비례성을 높이는 쪽으로 선거제도 개편이 이뤄져야 한다는 점에 대해서는 동의하고 있다. 보고서는 “20대 총선의 정당별 이득률은 새누리당 1.29, 더불어민주당 1.54, 국민의당 0.43, 정의당 0.23으로 득표와 의석의 불일치가 크다”며 ▲비례의석의 비율 설정 ▲병립형 유지 또는 연동형 전환 ▲권역명부 또는 전국명부 ▲의석수와 연동한 최소조건 설정 등을 향후 과제로 제시했다.