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[문재인 개헌안① 자치분권] 지방정부, 조례로 지방세 부과 가능
2018. 03. 21 by 정계성 기자 under74@sisaweek.com
문재인 대통령의 개헌안에 담긴 지방분권 확대 주요 내용

[시사위크=정계성 기자] 문재인 대통령이 발의할 개헌안에는 자치분권을 대폭 강화하는 내용이 담겼다. 21일 발표자로 나선 조국 민정수석은 “국가균형발전은 결코 포기할 수 없는 국가발전의 가치”라는 문재인 대통령의 소신을 언급하며, 지방분권 주요 내용을 설명했다.

먼저 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다”는 문구가 헌법 1조③항에 신설된다. 국민주권국가를 선언한 헌법 1조의 상징성을 감안하면, 문재인 대통령이 ‘지방분권’을 얼마나 중시 여기는지 알 수 있는 대목이다.

◇ ‘지방분권 지향’ 국민주권주의와 같은 수준으로

현행헌법 117조와 118조 두 개 조문으로 구성돼 있는 8장 ‘지방자치’는 개정안에서 전면적인 변경이 있었다. ‘지방자치단체’를 ‘지방정부’로 명칭을 변경하고, 지방정부의 조직과 운영에 대한 ‘구체적인’ 내용은 조례로 정하도록 규정했다. 지방정부를 구성하는데 자주권을 부여했다는 게 조국 수석의 설명이다.

또한 주민복리 사무처리 및 재산관리에 있어 지방정부가 우선한다는 원칙을 명기해 자치행정권을 강화했다. 특히 조례 제정범위를 크게 확대해 자치입법권의 재량을 늘린 것이 주목된다. 현행 헌법에서는 ‘법령의 범위안에서’ 자치에 관한 규정을 제정할 수 있었다면, 개정안에는 ‘법률에 위반되지 않는 범위’로 늘어난 것이다. 현행법상 법령이 없다면 조례제정도 불가하지만, 개정안 대로라면 법령이 없더라도 조례제정이 가능해진다는 얘기다.

물론 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 등 주민에게 ‘손해’가 되는 내용의 조례는 법률이 없을 경우 조례제정이 불가능하다. 국민의 기본권 제한은 국회에서 만든 ‘법률’로서만 가능하다는 헌법의 대원칙을 분명히 한 셈이다.

지방분권을 실질적으로 보장하는 자치재정권도 개정안에 들어왔다. 먼저 ‘자치사무 수행 경비 자기부담 원칙’을 명확히 했다. 자치사무의 경우 지방정부가, 중앙정부나 타 지방정부의 위임사무는 중앙정부 혹은 타 지방정부 비용으로 한다는 내용이다. 예를 들어 누리과정 예산의 경우 정책은 국가가 내놓고 비용은 지방정부로 전가했다는 비판이 있었는데, 개정안을 적용하면 원칙적으로 국가가 부담하게 된다.

◇ 감시와 견제 덜한 지방정부, 과도한 권한이양 문제없나

무엇보다 ‘지방세 조례주의’를 도입, 조례를 통해 지방세의 종목과 세율 등을 정할 수 있도록 했다. 지방에 맞는 사업계획 수립과 예산확보가 보다 수월해지는 셈이다. 다만 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’라는 조건을 추가해 소득세·법인세 등 국세와 함께 중복과세 되지 않도록 했다. 아울러 지방정부 재정악화, 지역 간 재정불균형 등 예상되는 부작용을 초래하지 않도록 재정조정제도를 둘 수 있는 헌법적 근거도 함께 마련했다.

‘직접민주주의 확대’라는 개헌안 기조에 맞춰 주민참여도 강화된다. 지방정부의 조직 및 운영에 대한 주민의 참여권을 명시했고, 기존 법률로서 규정했던 주민발안제, 주민투표제, 주민소환제를 헌법상 권리로 끌어올렸다. 국민소환제와 국민발안제를 개정안에 놓은 것과 같은 맥락으로 풀이된다.

이밖에 국가자치분권회의를 신설해 중앙정부와의 소통협력을 강화한다. 문재인 대통령이 언급했던 이른바 ‘제2국무회의’로서 지방자치 사무에 관한한 국무회의와 동일한 헌법상 지위를 갖는다. 또한 지방자치와 관련한 법률안을 처리할 경우, 지방정부가 국회에 의견을 제시할 수 있도록 ‘의견제시권’도 도입했다.

지방분권 확대라는 큰 방향에 대해서는 야권도 이견이 없다. 다만 자치재정권이나 자치입법권 확대와 관련해 일부 논란도 예상된다. 일각에서는 자치입법권이 여전히 법률의 하위규범이라는 점에서 미진하다는 지적도 있다. 또한 중앙정부 보다 견제와 감시가 덜한 지방정부에 자치재정권 등을 부여하는 것이 합리적이냐는 의문도 있다.

진성준 정무기획비서관은 “지방정부와 지방의회가 국민으로부터 신뢰를 받고 있는 것은 아니다. 그 때문에 지자체 강화하는 조항 반대 여론 있음을 잘 안다”면서도 “지방분권을 강화해야 한다는 원칙과 방향에 대해서는 지지가 높다. 그런 점에서 볼 때 지방분권을 강화하는 방향은 분명하게 하자는 것”이라고 말했다.