시사위크=이강우 기자 기존 용도지역제에 기반해 성장해온 한국 도시의 도시화율이 최근 20년간 1%대 증가에 그치고 있는 가운데 도시의 외연적 확장보단 기존 도심 내 토지를 압축적으로 활용하는 ‘도심주거복합개발’에 대한 다양한 고민이 필요하다는 연구기관의 주장이 나왔다.
LH토지주택연구원(이하 LHRI) 측은 최근 이 같은 내용을 담은 리포트를 발표했다. 이와 동시에 LH가 주도하는 도심복합주거 개발 방향은 다양성과 건강한 일상이 공존하는 ‘보행도시’이며, 이 계획을 실현하기 위한 계획적·관리적 관점을 제시했다.
◇ 용도지역제를 통해 성장한 한국의 도시
한국의 도시는 ‘용도지역제’를 통해 성장해왔다. 용도지역제는 땅에 성격을 부여하고 그 성격에 맞는 효율적인 개발을 유도하는 등 도기 공간 계획의 근간이 되는 제도다.
국계법(국토의계획및이용에관한법률)에 따라 보다 세분화된 용도지역제는 현재 △21개의 용도지역 △19개의 용도지구 △5개의 용도구역으로 세분화되 운영 중이다. 용도지역은 △주거지역 △상업지역 △공업지역 등을 나뉘고, 용도지구는 △경관지구 △고도지구 방화지구 등으로 나뉘며, 용도구역은 대표적으로 그린벨트 등이 있다.
이 같은 정책에 따라 한국의 도시는 철저한 계획하에 성장했으며, 도시화율도 자연스럽게 올라갔다. 도시화율은 도시(도시+도시클러스터)에 거주하는 인구비율을 뜻한다.
LHRI 측이 통계청 자료를 인용해 발표한 내용에 따르면 우리나라의 도시화율은 지난 1960년대 39.2%에서 10년 단위로 평균 10% 이상 증가해왔다. 다만 지난 2005년 90.1%를 달성한 이후 2005년부터 2022년까지 17년 동안은 단 1.8% 증가에 그쳤다.
LHRI 측은 이를 두고 “도시 확장의 정체가 발생했고, 2000년대 들어선 신규 택지 조성을 통한 외연적 확장보다는 기존 도시의 활용이 중요한 시기다”고 밝혔다.
이어 “용도지역제는 2차 산업 중심의 제조업 시대에 마련된 제도로, 4차 산업, 디지철 시대로 전환 등 산업·사회 구조 변화를 반영할 수 있는 새로운 공간 계획이 요구되고 있다”고 언급했다.
정부 또한 이 같은 시대적 변화를 인지해 도심 활성화를 위한 정책들을 내놨다. 지난해 1월 기존 도시계획 체계를 유연하게 개편하고 다양한 도시기능이 융복합될 수 있는 세 가지 공간혁신구역 발표, 다양한 도시기능을 집적시켜 지역거점으로 조성한 도시재생 혁신지구, 성장 및 미래 수요에 맞는 탄력적인 개발이 이뤄질 수 있는 3기신도시 등이 그 예다.
◇ 국내 도심복합개발 현황… 앞으로의 개발 방향은 ‘보행도시’
LHRI 측의 분석에 따르면 국내 복합개발은 주거시설 비중이 높아 도시 다양성 측면에서 재고가 필요하다. 사회적 통념상 1990년대부터 시작된 국내 복합개발은 개발 규모가 커지면서 복합되는 용도 수가 늘어나는 것은 예상됐으나, 주거비율이 가장 높게 나타나 다양성이 중요한 도심 특성을 고려하면 타용도 혼합 비율에 대한 검토가 필요하다는 게 LHRI 측의 설명이다.
실제로 LHRI에 따르면 준공된 4건의 대규모 복합개발 사례에서 주거와 업무 비율은 66.3%와 17.1%인 것으로 나타났다. 중규모 복합개발의 경우 주거 비율은 72.8%로 더 높아졌다. 이어 LHRI 측은 적절한 복합개발을 위해선 주요 시설이 차지하는 연면적이 20만㎡는 확보돼야 한다고 전했다.
일본의 경우는 한국과는 다른 양상을 띠고 있다. 일본의 대규모 복합개발 사례에서 주거와 업무시설 비율을 보면 주거는 29.7%이며, 업무는 56.5%로 사업지 내 주·야간 상주인구를 충분히 확보하려는 비율로 구성됐다.
특히 도심복합개발은 24시간 도시를 추구해 주거 수요가 적은 지역은 호텔 등 숙박시설을 입점시켜 숙박객이 야간시간대에 해당 지역의 상주인구 역할을 하도록 했다.
이 같은 행태를 두고 LHRI 측은 LH도심복합주거 개발 방향을 도시의 다양성과 건강한 일상이 공존하는 ‘보행도시’를 지향한다고 밝혔다. 이어 보행도시 실현을 위해 계획적 관점의 6대 원칙과 관리적 관점의 2대 원칙을 제시했다.
먼저 계획적 관점으로는 개발면적을 1h(헥타르)를 기본으로 중규모 이하는 2개 블록(1에서 2h), 대규모는 4개 블록(4h)으로 개발하며, 도시의 다양한 기능이 적정 규모로 집적될 수 있도록 주거비율은 50% 이하로 유지한다. 모든 사람이 누릴 수 있는 공적기능과 시설에 대한 적극적 발굴 및 설치에 임하고, 중심상업지역과 역세권 외 지역의 활성화를 위해 중·소규모 도심복합주거사업을 병행한다. 이어 대중교통 기반의 이동시스템 및 안전한 보행환경을 구축해 도보 중심 장소를 제공하고, 수평·수직적 공간에 녹지 공간을 조성해 도심 내 개방감을 창출해야 한다고 LHRI 측은 전했다.
관리적 관점으론 장소적 가치가 유지될 수 있도록 지역 관리(Town Management) 프로그램 연계가 필수며, LH 자체 운영역량 강화 및 지역 기반 관리 주체를 발굴·육성해야 한다고 LHRI 측은 언급했다.